Перечень основных претензий международных организаций и НПО к Латвии и Эстонии по правам национальных меньшинств: Из материалов к Парламентской ассамблее НАТО (Прага, 24-28 мая 2003)

Латвия

I. В отчете по Латвии (октябрь 2001 года) Института открытого общества в рамках программы мониторинга процесса вступления в ЕС указывается на следующее.

В 1991 году Верховным Советом Латвийской Республики было принято решение о восстановлении гражданства только тем лицам, которые обладали латвийским гражданством до Второй Мировой войны, а также их потомкам. В автоматическом предоставлении гражданства всем остальным было отказано. В недавнем докладе Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации подчеркивалась косвенная дискриминация, возникшая в результате этого решения: "Более 25% населения, многие из которых принадлежат к этническим меньшинствам, должны подавать заявление (на гражданство) и подвергаются дискриминации" (CERD/C/304/ADD.79, 2001, para 12).

Темпы натурализации продолжают оставаться медленными и свидетельствуют о невозможности решения проблемы массового безгражданства в обозримом будущем. Европейский Парламент призвал "рационализировать процедуру натурализации" и заявил, что "для успешного вступления в ЕС число людей, берущих латвийское гражданство, должно заметно увеличиться" (European Parliament Session document A5-0239/2000, 15 September 2000)

Язык - особо важный вопрос прав меньшинств, поскольку для около 38% населения Латвии латышский не является родным языком. Закон о государственном языке объявляет все другие языки, в том числе и те, на которых говорят меньшинства, иностранными и запрещает их использование в общении с государственными учреждениями. Недостаточные знания латышского языка не только способствовали недопредставленности русских среди чиновничества и в органах, принимающих жизненно важные решения, но также способствовали тому, что среди меньшинств заметно выше уровень безработицы. Латвийское законодательство по-прежнему регулирует использование языков в частных электронных средствах массовой информации, требуя, чтобы не менее 75% времени передач было на государственном языке. 14 июня 2001 года парламент ввел штрафы за языковые нарушения, в том числе за "неуважение государственного языка".

Реформа образования является особенно спорным вопросом. Принятый в 1998 году Закон об образовании предусматривает осуществить к 2004 году переход на латышский язык обучения во всех средних и профессиональных школах, принадлежащих государству и самоуправлениям. Закон был принят без консультаций с меньшинствами и содержит дискриминационную норму, запрещающую частным школам меньшинств получать государственные субсидии.

Запрет на использование языков меньшинств в государственных и местных учреждениях и ликвидация финансируемого государством и самоуправлениями среднего и профессионального образования на языках меньшинств является настоящей преградой к ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. В 2001 году в докладе Совета Европы отмечалось, что, хотя латвийский парламент еще не ратифицировал Рамочную конвенцию, данная ситуация регулируется Венской конвенцией о силе договоров, которая была подписана Латвией 4 мая 1993 года. Согласно этой конвенции, с момента подписания договора государство обязано воздерживаться от действий, которые противоречат целям и задачам этого договора (Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe Report, Doc. 8924 (10 January 2001), para 21)

В Латвии нет всестороннего законодательства в области прав меньшинств. Латвия до сих пор не ратифировала Рамочную конвенцию о защите нацменьшинств. Латвийское антидискриминационное законодательство не соответствует требованиям директивы ЕС по расовому равноправию.

Рекомендации авторов доклада правительству Латвии:

1. Рассмотреть возможность распространения системы билингвального образования на средние школы, а также возможность расширения программ, обеспечивающих адекватную подготовку учителей для школ меньшинств, в частности, русского меньшинства.

2. Ратифицировать Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств и привести законодательство в соответствие с нормами Конвенции, особенно в отношении использования языков меньшинств в общении с властями, образования на языках меньшинств, частного теле- и радиовещания на языках меньшинств.

3. Принять все возможные меры для ускорения натурализации, в том числе обеспечить подготовительное обучение кандидатов, облегчить требования для некоторых групп, а также проводить информационные кампании в средствах массовой информации. Необходимо также принять меры для преодоления чувства отчужденности и недоверия к государству, появившегося среди меньшинств в результате государственной политики прошлых лет.

4. Дать постоянно проживающим негражданам право голоса на местных выборах для дальнейшей интеграции латвийского общества на местном уровне. Отменить существующие ограничения на "неполитические" права постоянных жителей-неграждан, обеспечив, таким образом, общее равенство условий и равный доступ к рынку труда.

5. При активном участии самих меньшинств, переработать Программу интеграции латвийского общества, превратив из "экспортной" декларации о намерениях в план конкретных действий. Для осуществления Программы должно быть обеспечено необходимое финансирование.

II. В подготовленном Институтом открытого общества в декабре 2002 года докладе, посвященном оценке государственной программы "Общественная интеграция в Латвии", констатируется, что "широкого консенсуса в обществе по ее содержанию не было достигнуто". Главное препятствие авторы доклада видят в том, что Программа интеграции базируется на существующей в стране "законодательной базе и политике государства, которую критикуют многие представители национальных меньшинств, особенно в области образования". Среди других изъянов отмечаются "недостаточное внимание в самой Программе интеграции и политике властей в целом к озабоченности общества обеспечением таких прав нацменьшинств, как большая доступность к образованию и электронным СМИ на родном языке, поддержка языков нацменьшинств, развитие диалога между меньшинствами и государством, эффективное участие нацменьшинств в общественной жизни".

III. В докладе Европейской Комиссии за 2002 год о прогрессе стран-кандидатов в ЕС особо отмечался тот факт, что Латвия "отказалась ратифицировать Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств". Еврокомиссия настойчиво призвала Ригу ратифицировать этот документ Совета Европы.

В документе указывается на "все еще низкие" темпы натурализации лиц, не имеюших гражданства.

Еврокомиссия выдвинула претензии к правилам применения государственного языка, "некоторые их которых сформулированы таким образом, что могут интерпретироваться по-разному".

Поправки к Закону о местных органах власти, в соответствии с которыми рабочим языком объявлялся латышский, представляют собой, по мнению авторов, "потенциальный риск в отношении существующих возможностей на практике употреблять языки нацменьшинств в общении с властями".

В докладе отмечается, что "запрет негражданам занимать ряд профессий (адвокаты, вооруженные охранники, частные детективы) ограничивают интеграцию неграждан в экономической сфере".

IV. Рекомендации ПАСЕ по выправлению положения с правами нацменьшинств изложены в резолюции 1236 (2001), принятой по завершению процедуры мониторинга выполнения Латвией ее обязательств как члена Совета Европы. Резолюция, в частности, призывает Латвию:

1. Ратифицировать в первоочередном порядке Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств (подписанную Латвией 11 мая 1995 года), внести поправки и выполнять законодательные акты, в частности, измененный Закон о государственном языке, в соответствии с положениями и в духе Рамочной конвенции.

2. Поощрять и далее неграждан к подаче заявлений на предоставление гражданства - посредством проведения агитационных кампаний в прессе и в публичных высказываниях политического руководства. Несмотря на значительный прогресс процесса натурализации, необходимы дальнейшие настойчивые усилия, направленные на достижение новых результатов в этой области, например, путем объединения обязательных при натурализации экзаменов с государственными выпускными школьными экзаменами, организации адресной языковой подготовки кандидатов на натурализацию и снижения государственного сбора, взимаемого при натурализации.

3. Выделять дополнительные ресурсы на нужды Управления по натурализации и Национальной программы обучения латышскому языку.

4. Внести поправки и выполнять Закон об образовании от октября 1998 года в соответствии с положениями и духом Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.

5. Разработать и принять закон о защите национальных и языковых меньшинств и образовать государственный орган по делам меньшинств.

6. Ратифицировать в первоочередном порядке Социальную хартию Совета Европы.

7. Ускорить осуществление Программы интеграции общества.

(Замечания российской стороны о выполнении Латвией данной резолюции ПАСЕ изложены в отдельном комментарии.)

В случае с Латвией особую значимость приобретает позиция ПАСЕ, которая в своей рекомендации 1500 (2001) "Об участии иммигрантов и иностранных резидентов в политической жизни государств-членов Совета Европы" подчеркивает, что "демократическая законность требует равного участия всех социальных групп в политическом процессе и что вклад законно проживающих на территории страны неграждан в процветание общества тем более оправдывает их право влиять на принимаемые политические решения в данной стране" (пункт 4). В этой связи ПАСЕ настоятельно призывает правительства государств-членов гарантировать право избираться и выдвигать свою кандидатуру на выборах в местные органы власти всем иммигрантам, проживающим по меньшей мере три года, независимо от их происхождения". Если, по мнению ПАСЕ, такое право рекомендуется предоставить даже иностранцам, то тем более его следовало бы признать за латвийскими негражданами, не имеющими другого гражданства и всю или большую часть жизни прожившими в Латвии.

V. В своих Заключительных замечаниях по итогам рассмотрения первоначального доклада Латвии Комитет ООН по правам ребенка (январь 2001 года) призвал латвийские власти обеспечить выполнение положений статей 29 и 30 Конвенции о правах ребенка, чтобы дети, принадлежащие к национальным меньшинствам, могли получить среднее образование на своем родном языке. Это призыв содержится и в резолюции Комиссии ООН по правам человека о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или языковым меньшинствам, от 25 апреля 2002 года №2002/57.

VI. В выводах миссии наблюдателей ОБСЕ и ПАСЕ на парламентских выборах в Латвии 5 октября 2002 года содержится целый ряд оценок правозащитной ситуации в Латвии и рекомендации по развитию демократического процесса в Латвии. Миссия обратила внимание на проблемы массового безгражданства в этой стране (22% населения) и на низкие темпы натурализации (600 человек в месяц) неграждан, не имеющих избирательных прав ни на общенациональных, ни на муниципальных выборах, что создает, по мнению наблюдателей, "серьезный и долгосрочный дефицит демократии" в Латвии. В этой связи указывается, что Совет Европы и СГБМ ранее ставили вопрос о предоставлении негражданам избирательных прав на местных выборах, как это имеет место в Эстонии. Наблюдатели рекомендовали латвийским властям "пересмотреть статьи 5, 13 и 15 Закона о выборах в Сейм, все еще ограничивающих кандидатов на выборах на основании их принадлежности к существовавшим в прошлом партиям и службам безопасности". При этом отмечалось, что эти статьи противоречат положению ст. 7.5 Копенгагенского документа, призывающего все страны ОБСЕ "уважать право граждан избираться в выборные органы власти индивидуально или как представителей политических партий и организаций без дискриминации".

VII. В опубликованном 23 июля 2002 года докладе Европейской комиссии по борьбе с расизмом и нетерпимостью отмечается наличие в Латвии "серьезных проблем" у русскоговорящих жителей этой страны. "Эта группа населения, - подчеркивается в документе Совета Европы, - подвержена риску маргинализации, исключения из общественных структур и процесса принятия решений".

Комиссия пришла к выводу о том, что "дисбаланс в положении русскоязычного населения по сравнению с остальными жителями страны в различных областях может привести к углублению отчуждения между двумя общинами и создать атмосферу социальной напряженности". В этой связи латвийским властям даны рекомендации: способствовать предоставлению гражданства ЛР через процесс натурализации; отслеживать последствия законодательства в области языка, доступности образования на родном языке и принимать необходимые меры по исправлению положения; обеспечить выполнение стратегии интеграции общества в интересах единства всего населения Латвии".

VIII. В ходе своего пребывания в Риге в декабре 2002 года Верховный Комиссар ОБСЕ по делам нацменьшинств Р.Экеус призвал латвийские власти ратифицировать Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств, 12-й протокол Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека, выразил беспокойство низкими темпами натурализации неграждан, недостаточным бюджетом Управления по натурализации. Обратил внимание Р.Экеус и на Закон об образовании. В этой связи он посоветовал следовать примеру Эстонии и отложить перевод средней школы исключительно на государственный язык обучения.

IX. 4 марта 2003 года в Париже состоялось заседание Комиссии ПАСЕ по мониторингу, на котором рассматривался среди прочих латвийский вопрос (глава Комиссии Ж.Дюрье недавно посетила Ригу). Основные претензии выступавших зарубежных представителей к латвийским властям сводились к следующим основным моментам: до сих пор не ратифицирована Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств; отсутствуют права для неграждан голосовать и избираться в местные органы власти; принят дискриминационный закон об образовании. Ряд выступавших говорил о нецелесообразности столь раннего прекращения мониторинга и призвал провести повторный визит в Ригу в ближайшее время, что и было принято Комиссией.

X. Схожую трактовку положения вещей в сфере обеспечения прав русскоязычного меньшинства в Латвии дает и Комиссар Совета государств Балтийского моря по демократическому развитию и правам человека Х.Дайн, посетившая Латвию в феврале 2003 года.

Эстония

В подготовленном в рамках программы мониторинга процесса присоединения Эстонии к ЕС Докладе Института открытого общества с оценкой государственной программы интеграции в Эстонии, презентация которого состоялась 25 ноября 2002 года в Будапеште, содержится ряд критических замечаний в отношении эстонской интеграционной политики. В частности, указывается на отсутствие консенсусного восприятия эстонским обществом проблем интеграции, а также выражается опасение, что стремление властей к объединению общества на основе эстонского языка не будет способствовать достижению поставленной задачи. В документе также рекомендуется упростить процесс натурализации лиц без гражданства, предусмотреть меры для более активного включения неэстонцев в общественную жизнь, а также пересмотреть Закон "О культурной автономии".

В заключении Комитета ООН против пыток на доклад Эстонии о выполнении соответствующей Конвенции от 21 ноября 2002 года выражена обеспокоенность по поводу большого числа российских граждан и апатридов, содержащихся в тюрьмах Эстонии. Эстонским властям также рекомендовано рассмотреть вопрос о ратификации Ковенции 1961 года "О сокращении безгражданства".

В заключении Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации на доклад Эстонии о выполнении соответствующей Конвенции от 23 августа 2002 года выражена обеспокоенность наличием препятствий для приобретения эстонского гражданства проживающими в этой стране бывшими советскими военнослужащими. В этом документе также указывается на сохраняющиеся ограничения в Законе "О языке", в части, касающейся сферы труда.

В заключении Консультативного комитета Совета Европы по выполнению Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств на доклад Эстонии о выполнении данного документа от 14 сентября 2001 года, прежде всего, указывается на ограничительный характер сделанной при ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств оговорки, распространяющей действие этого документа только на граждан Эстонии и содержится призыв к пересмотру такого толкования (ст. 3). В заключении констатируется однобокий характер эстонской политики в области интеграции, отмечая, что основные усилия государства в этой сфере на обучение эстонскому языку (ст. 5). В заключении также говорится о недостаточном объеме телевизионного вещания, предоставляемого передачам на русском языке (1 час ежедневного вещания), что, по мнению Консультативного комитета, нуждается в пересмотре. Наряду с этим было указано на то, что строгое навязывание требования перевода передач нацменьшинств на эстонский язык осложняет осуществление положений Конвенции, создавая лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, чрезмерные трудности в создании СМИ (ст. 9).

В своем докладе от 18 февраля 2003 года миссия Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ отметила необходимость отмены в Эстонии ограничений неграждан на членство в политических партиях. По мнению экспертов этой организации, эстонским властям необходимо также "изучить возможности увеличения эффективного представительства нацменьшинств в парламенте (Рийгикогу) и других политических институтах".

Комитет ООН по правам человека в рекомендациях от 3 апреля 2003 года по докладу Эстонии о выполнении Международного пакта о гражданских и политических правах выразил обеспокоенность "большим числом людей, не имеющих гражданства в Эстонии, и крайне низкими темпами натурализации", а также невыполнением Эстонией предыдущих рекомендаций Комитета ООН по правам человека по данному вопросу (пункт 14). Отмечается необходимость обеспечения недискриминационного применения законодательства в отношении прав нацменьшинств на использование родного языка и культуры (пункт 16).

В опубликованном 23 апреля 2003 года докладе Европейской комиссии по борьбе с расизмом и нетерпимостью отмечается наличие в Эстонии "серьезных проблем" у русскоговорящих жителей этой страны. "Эта группа населения, - подчеркивается в документе Совета Европы, - подвержена риску маргинализации, исключения из общественных структур и процесса принятия решений". В нем также отмечается, что "несмотря на принятые поправки к Закону о гражданстве, его требования все еще воспринимаются как барьер многими людьми, желающими приобрести эстонское гражданство".