Линия Германии в разрешении кризиса вокруг иранской ядерной программы
Во всех кризисных ситуациях Германия подчеркнуто не диктует свою волю государствам-членам ЕС, но постоянно указывает на важность широкого евросоюзного консенсуса, порой декларируя готовность изменять собственным национальным целям ради европейского единства в решении значимых вопросов
Последний цикл переговоров в Женеве по формуле 5+1 по урегулированию конфликта вокруг атомной программы Ирана продемонстрировал взаимосвязь этого конфликта с другими: не только на Ближнем Востоке, но, в частности, с тем конфликтом, что развивается вокруг Украины. Это позволяет рассмотреть конкретные действия по урегулированию иранского конфликта в сравнении с тем, что мы наблюдаем последний год вокруг событий на Украине. Некоторые аналогии очевидны.
В этой связи мы хотели бы обратить внимание на участие Германии в урегулировании конфликта вокруг иранской ядерной программы. Здесь необходимо учитывать то обстоятельство, что именно Германия после 1995 года играет ведущую роль в формировании единого подхода Евросоюза к целому ряду международных вопросов, в том числе, к вопросу о будущем статусе Косово, палестино-израильскому конфликту и иранской ядерной программе. Очевидно, что в этом смысле роль Германии в формировании отношения ЕС к украинскому кризису имеет решающее значение. В сравнении с действиями Германии в отношении Ирана, ее действия в украинском кризисе нельзя назвать оригинальными.
Очевидны и параллели, и аналогии. Во всех кризисных ситуациях Германия подчеркнуто не диктует свою волю государствам-членам ЕС, но постоянно указывает на важность широкого евросоюзного консенсуса, порой при этом декларируя готовность изменять собственным национальным целям ради европейского единства в решении значимых вопросов.
Поэтому политика Германии в международных кризисах не спонтанна. Мы можем отметить, что по мере возникновения новых и новых кризисов германские политические деятели корректируют текущую программу национальной безопасности страны, пополняя ее актуальной повесткой.
Так, например, отношение Германии к кризису вокруг атомной программы Ирана было тотчас же зафиксировано в новой редакции стратегии национальной безопасности Германии. В стратегии национальной безопасности Германии, принятой в 2006 году, т. н. «Белой книге бундесвера», Ближний и Средний Восток определены в качестве «горячей точки международной политики» с увеличивающимся потенциалом для конфликта за счет фактора международного терроризма, стремления к обладанию оружием массового уничтожения и развития дальних средств доставки.
В этом отношении, с точки зрения германской стратегии безопасности, в данном регионе существуют три ключевых конфликта: отношения Израиля и палестинцев, стабилизация Ирака и «конструктивное решение ядерного конфликта с Ираном». При этом все три кризиса в какой-то степени взаимосвязаны.
Аналогичным образом после возникновения и развития международного кризиса вокруг Украины министр обороны Германии Урсула фон дер Ляйен объявила о начале разработки новой стратегии в сфере национальной безопасности, в которой будут по-другому определены отношения с Россией. В этой связи следует заметить, что будущее участие Германии в кризисе на Украине было прописано еще в «Белой книге бундесвера» 2006 года. Здесь необходимо подчеркнуть, что общие принципы участия Германии в разрешении международных кризисов определены в базовых документах национальной безопасности страны. Германия действует в соответствии с этими официально заявленными принципами. Стратегию германской внешней политики в области безопасности следует изучать по этим документам, а не предаваться иллюзиям.
После 2002 года немецкие политики ставили под сомнение, а порой и открыто выступали против тех аспектов внешней политики и политики безопасности США, которым, с их точки зрения, не хватало многосторонней легитимности, и которые чрезмерно зависели от применения военной силы.
В аспекте ближневосточной политики, например, канцлер
Если США ставили на фактор силы, то Германия предпочитала нарастающее давление. В этом смысле политика Германии хорошо дополняла политику США. Там, где у США фактор открытой силы не работал, они прибегали к дипломатии. И в этой области им хорошо помогала Германия. В итоге осуществлялось комбинированное воздействие на противника.
Подобного рода мнимая «оппозиция» Германии фактору силы США в случае с Ираном позволила на старте конфликта иметь «особую линию» урегулирования, которая выразилась в том, что именно Германия, а не США была в «авангарде» дипломатических усилий Запада, направленных на свертывание ядерной программы Ирана.
В 2002 году после того, как Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) опубликовало отчет о работах Ирана по обогащению урана, при участии Германии была создана европейская тройка из Великобритании, Франции и Германии для переговоров с Тегераном, в результате которых Иран пообещал приостановить эту деятельность в обмен на упрощение торговли с Европой.
Формула переговоров с Ираном получила даже особое обозначение — EU3. В этом плане вполне прослеживается аналогия с украинским кризисом, где урегулирование осуществляется с участием «EU2» — Германии и Франции.
Нетрудно заметить, что активность Германии и Франции на иранском направлении в 2002-2004 годах на первом этапе конфликта играла роль компенсации за неучастие немецких и французских войск в операции против Ирака. Сами США в это время после вторжения в Ирак создавали прямую военную угрозу в направление Ирана и Сирии. Соглашение EU3 с Ираном оказалось недолговечным и было сорвано в 2005 году. После этого Германия продолжала отстаивать свою приверженность многостороннему процессу.
Правительство Меркель по-прежнему твёрдо выступало против военного ответа на ситуацию с Ираном. Германия была и противником автономных санкций ЕС против Ирана. Только после того, как Совет Безопасности ООН в декабре 2006 года определил санкционную политику в отношении Ирана, Германия посчитала возможным продвигать вопрос о санкциях в Евросоюзе.
При этом Германия оказалась в ЕС инициатором ужесточения санкций. Она продвинула их значительно дальше, чем это определяла ООН. В числе санкций ЕС оказался запрет на въезд в страны-члены Евросоюза для определенного круга лиц — персональные санкции, эмбарго на поставки оружия и материалов для ядерной энергетики, телекоммуникационного оборудования, запрет на инвестиции в нефтегазовую отрасль, а также на прямую финансовую помощь Ирану.
В июне 2008 года Германия высказалась в пользу решения ЕС заморозить активы крупнейшего банка Ирана — Банка Мелли. Схема этих санкций напоминает то, что было применено к России в связи с кризисом на Украине в июле-сентябре 2014 года. В феврале 2009 года EU3 предложила перечень дополнительных строгих санкций против Ирана. В июле 2009 года Германия выразила свое несогласие с новыми санкциями против Ирана. Однако уже в августе 2009 года канцлер Меркель поддержала новые санкций против энергетического сектора Ирана.
Одновременно с ужесточением санкций, ЕС по инициативе Германии не отозвал предложенных Ирану стимулов в обмен на прекращение иранской программы по обогащению урана. Ирану Евросоюз обещал предоставление технологий для разработки ядерной программы в мирных целях исключительно для выработки электроэнергии, а также ряд экономических стимулов.
Немецкие политические лидеры приветствовали перспективу полноценного участия США в текущих ядерных переговорах с Ираном. Кроме того, они были едины в своей поддержке двусторонних переговоров между США и Ираном. После создания формата переговоров 5+1 канцлер Германии Меркель стала подчеркивать, что участие США в двусторонних переговорах с Ираном должно быть тесно увязано с переговорным процессом существующей многосторонней основы.
В процессе урегулирования иранской ядерной проблемы Берлин столкнулся с давлением со стороны Соединенных Штатов, чтобы Германия ограничила свои коммерческие связи с Ираном и сняла экспортно-кредитные гарантии германским компаниям, действующим в этой стране. Германия не сопротивлялась американскому давлению. В августе 2009 года министерство финансов Соединенных Штатов оштрафовало германскую логистическую компанию DHL на $9,4 млн. за «несоответствие с требованиями ведения документации» в торговле с Ираном, Сирией и Суданом.
Санкции против Ирана в банковском и транспортном секторах означали политику, которая вредила интересам немецких частных фирм. Накануне введения санкций против Ирана около 50 крупнейших германских фирм имели собственные отделения в Иране, а 12 тыс. фирм — торговые представительства. Согласно германским источникам, 80% машин и оборудования в Иране — германского происхождения.
В 2005 году Германия наряду с Италией была одним из важнейших торговых европейских партнеров Ирана. С 2005 года после развития открытого конфликта вокруг иранской ядерной программы германо-иранские торговые связи стали значительно сокращаться. В 2005 году Германия держала в своих руках 14,4% иранского экспорта. В 2008 году эта доля снизилась до 8,9%. В результате новых ужесточённых санкций к 2013 году доля Германии снизилась примерно до 3% общего объёма иранского экспорта.
Впереди Германии оказались азиаты: Китай, Индия, Япония и Южная Корея. В период с 2005 по 2007 годы германский экспорт в Иран снизился на четверть с €4,3 млрд до €3,2 млрд. Два крупнейших банка Германии — Deutsche Bank и Commerzbank AG в это время ушли с иранского финансового рынка. В 2006 и 2007 годах экспортные кредитные гарантии для германских компаний, ведущих бизнес в Иране, упали более, чем на половину с €1,16 млрд до €503 млн.
Но можно констатировать, что и после начала политики санкций против Ирана уровень германо-иранской торговли оставался довольно высоким. Берлин в это время давал понять, что он не будет стремиться к дальнейшему сокращению торговых связей.
После понижения первого этапа санкций торговый оборот Германии и Ирана вновь стал расти с €4,3 млрд в 2009 до €4,7 млрд в 2010 году. В июле 2009 года Иран определил Германию в качестве основного технологического партнера по строительству нового нефтехимического комплекса в Рейал. Однако уже в мае 2009 года правительство Германии начало усиливать давление на немецкие компании, принуждая их к уменьшению торговли с Ираном.
Однако и в 2009-2010 годах достаточно отчётливо прослеживается интерес германского правительства к сотрудничеству с Ираном, вопреки существующим санкциям, в одной сфере — газовой энергетике. Так, энергетической компании Германии вместе с австрийской OMV в 2010 году вели переговоры с иранскими партнерами о многостороннем сотрудничестве в развитии крупного газового месторождения Южный Парс в Иране. В январе 2010 года Иран подписал контракт на $1,4 млрд с одной немецкой фирмой на строительство 100 газовых турбокомпрессоров, необходимых для транспортировки газа.
Новые санкции против Ирана 2010 года, и особенно санкции ЕС 2012 года, в два раза уменьшили германо-иранский торговый оборот. В 2012 году ООН принял ещё две резолюции и ввёл дополнительные санкции против нефтяной промышленности и финансового сектора Ирана. Как следствие, ЕС ввёл новые ограничения для банковского сектора, в торговле сырьевыми товарами, в экспорте газа и нефти, морских и воздушных перевозках.
По данным Федерального статистического ведомства ФРГ, после этого в 2012 году германо-иранский товарооборот сократился до €2,9 млрд. При этом даже частичное снятие международных санкций против Ирана, случившееся 20 января 2014 года, пока никак не отразилось на торговых отношениях между двумя странами.
Согласно сведениям Германской торговой и промышленной палаты (DIHK), экономические санкции против Ирана стоили Германии 10 тыс. рабочих мест. Санкции особенно тяжело поразили средние по размерам германские компании. Германские частные предприниматели пробовали протестовать против санкционной политики. В августе 2009 года германское деловое издание Handelsblatt сообщило, что лидеры германского бизнеса выразили правительству недовольство в связи с давлением и ограничением обычной торговли с Ираном. Канцлер Меркель, однако, решительно отмела подобные жалобы, заявив, что «мы должны действовать как часть международного сообщества, принимая нашу часть ответственности за желаемое дипломатическое урегулирование [в споре с Ираном]».
В сентябре 2012 года министр обороны Германии Томас де Мезьер сделал заявление, что он не считает незаконным превентивный военный удар Израиля по Ирану. Тогда в Берлине было заявлено, что последние штрафные меры Европейского Союза против Тегерана исчерпали имеющийся арсенал санкций ЕС. В Германии объясняли, что санкции 2012 года были последней ступенью эскалации конфликта, который Берлин пытался решать мирным путем уже почти десять лет. Если и эти санкции не подействуют на Иран, останется лишь одно — военные средства.
Таким образом, Германия к 2013 году была подведена к согласию на военную кампанию США и их союзников против Ирана. Однако летом 2013 года последовала эскалация военной напряжённости вокруг Сирии, а потом включился фактор «Исламского государства».
В этих обстоятельствах интерес США к военной конфронтации с Ираном был снижен. Однако к этому времени общественное мнение Германии было готово на военное решение проблемы ядерной программы Ирана. Согласно исследованию общественного мнения Pew Global Attitudes Survey, в 2012 году 6% немцев положительно относились к Ирану в сравнении с 91%, которые относились негативно. 96% выступали против обретения Ираном ядерного оружия, 80% одобряли жёсткие санкции против Ирана. 50% немцев поддерживали военную акцию против Ирана с целью предотвращения овладения им ядерного оружия. Согласно опросу Gallup, в 2013 году 16% немцев считали Иран второй угрозой миру после стоявших во мнении немцев на первом месте США — 17%.
Таким образом, для изменения риторики с мирной на военную в случае с Ираном у Германии ушло 5-7 лет. Столько времени потребовалось для изменения пацифистского ракурса немецкого общества. Однако в данном случае необходимо учесть то обстоятельство, что немцы и в этом случае не рассматривали возможности собственного участия в военной кампании против Ирана. Пусть ядерные объекты Ирана бомбит авиация Израиля, США. Бундесвер при этом должен был оставаться далеко от этого на своих базах в Германии.
История участия Германии в урегулировании международного кризиса вокруг иранской ядерной программы поучительна в свете происходящего вокруг украинского кризиса. Здесь можно сделать ряд выводов:
1. Общие принципы германской политики безопасности в кризисных регионах определены в официальных документах, и германский политикум в своих действиях следует им.
2. Германия в определении линии ЕС на разрешение международного кризиса старается следовать «мягкой линии» для достижения консенсуса со своими союзниками по ЕС.
3. Германская политика давления на жертву международного кризиса согласована с США, при этом Берлин занимает более умеренную позицию.
4. Германия в ходе санкционного давления предпочитает ужесточения санкций перемежать обещаниями различных бонусов, которые жертва международного кризиса получит в случае выполнения воли США и ЕС.
5. Германия в ходе санкционной политики готова поступиться частными интересами своего бизнеса, при чем очень существенно. Очевидно, что германское правительство может доминировать в определении национальных интересов Германии и превалировании их над частно-корпоративными.
6. Миролюбивый подход Германии в деле разрешения международных кризисов является обусловленным конкретным моментом. В случае готовности общественности к одобрению военного варианта разрешения кризиса Берлин готов сменить мирную риторику на военную. Однако пределы возможности более широкого участия германских вооруженных сил в военных действиях за рубежом Германии для разрешения международных кризисов прошлые инциденты все еще не определили.
Дмитрий Семушин