Людмила Рагозина: Роль местного самоуправления в управлении социальной сферой
11 июня в Государственной Думе РФ намечено второе слушание проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Особую значимость эта реформа приобретает для сферы социальной защиты, которую планируется вывести из сферы компетенции муниципальных органов.
В связи с этим предлагаем вашему вниманию статью эксперта Института экономики города Людмилы Рагозиной, подготовленную для конференции "Социальная политика: новое качество роста", прошедшей в министерстве труда и социального развития РФ 5-6 июня 2003 г.
1. Организационно-правовые изменения в системе управления социальной сферой (достижения и издержки)
Самоорганизация населения для решения собственных социальных проблем не является результатом разработки идеологий социального равенства, распространенных в ХХ в.
В европейских странах открытие школ и приютов для сирот и инвалидов началось еще в XVII в. под эгидой местных церковных приходов при финансовой поддержке живущего на территории прихода населения.
Письменные источники свидетельствуют, что формирование муниципальной компетенции в России началось в XVIII в. (по материалам Т.М. Говоренковой). Так, общественное призрение (приюты для сирот, инвалидов и одиноких престарелых) и народное просвещение были отнесены к компетенции городских общин Городовым Положением 1785 г. и далее развивались и совершенствовались через разграничение уровней земского управления вплоть до 1925 г., когда изменилась общая концепция государственного устройства, закрепившая модель централизованного государственного управления.
В соответствии с моделью государственной централизации местные советы на уровне городов и районов могли решать все вопросы местного значения, однако были обязаны проводить в жизнь решения вышестоящих государственных органов.
Местные исполнительные органы (исполкомы) находились в двойном подчинении - местных советов и вышестоящих исполнительных и распорядительных органов.
Несмотря на то, что к полномочиям городской и поселковой администрации в области социально-культурного обслуживания и социальной защиты населения относились:
- управление находящимися на территории учреждениями социального комплекса (в т.ч. образования и социальной защиты), планирование их развития, материально-техническое снабжение учреждений;
- организация назначения и выплаты пенсий и пособий;
- организация предоставления помощи из средств фонда социальной защиты населения;
- организация учета лиц, которым помощь оказывается из средств местных советов;
- организация ухода на дому за инвалидами и престарелыми гражданами и т.п.,
- местные отраслевые исполнительные органы были частью общей отраслевой вертикали управления. Например, горсобес напрямую подчинялся райсобесу - облсобесу - Минсоцобеспечения при решении как содержательных вопросов профессиональной деятельности, так и вопросов финансово-хозяйственной деятельности самих органов управления и учреждений социального обеспечения и социальной защиты по предоставлению населению пенсионного обслуживания и небольшого объема социальных услуг.
Объективности ради необходимо сказать, что жесткая вертикаль государственного отраслевого управления имела ряд положительных моментов, например упрощала:
анализ и прогноз деятельности органов управления и учреждений;
контроль организационно-хозяйственной и финансовой деятельности;
подготовку отраслевых кадров;
а также обеспечивала единообразие процедур, порядков, действий, названий органов отраслевого управления.
Вместе с тем жесткая вертикаль управления приводила и к существенным издержкам, которые в конце концов заставили отказаться от нее, особенно в условиях рыночной экономики. Так, например, для иерархического управления было характерно:
усиление бюрократических тенденций (инструктивная форма управления начала подменять закон, на первый план вышли постановления и распоряжения вышестоящих уровней власти, даже если они были приняты вразрез с действующим законодательством);
уменьшение гибкости принятия решений из-за значительного отдаления субъекта, принимающего решение, от объекта управления;
значительное искажение восходящих потоков информации, являющихся основой для принятия решений вышестоящими органами власти (переработка восходящей информации шла на каждом уровне управления);
торможение развития инновационных технологий, которые отфильтровывались на каждом уровне управленческой лестницы, и т.п.
С принятием в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации установилась иная модель государственного устройства, сформированная на принципах не только децентрализации управления, но и децентрализации власти. Основные положения Конституции, касающиеся нового института народовластия - местного самоуправления, были закреплены Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) и позднее актом подписания и ратификации Европейской хартии местного самоуправления (1998 г.).
Данная децентрализация основана на концепции разграничения полномочий (прав и ответственности) разных уровней власти.
Однако эта концепция не получила практического применения и оказалась недоступной для понимания многих чиновников, как государственного уровня, так и местного.
В Положениях об отдельных отраслевых органах местного самоуправления (социальной защиты, образования) и сегодня можно прочесть, что "данный орган создается с целью реализации государственной политики в сфере...".
Несмотря на то, что уже не первый год говорится о необходимости разграничения полномочий между разными уровнями власти, а с 2002 г. при Президенте Российской Федерации работает Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в некоторых субъектах Российской Федерации принимаются законы, не только передающие государственные полномочия по исполнению регионального закона на местный уровень, но и по-прежнему обязывающие местные бюджеты в случае отсутствия средств в региональных бюджетах финансировать эти законы (например, совсем "свежий" закон Магаданской области "О государственной социальной помощи в Магаданской области", принятый 27.02.2003 г.).
Таким образом, с принятием Конституции Российской Федерации (1993 г.), федерального закона (1995 г.) и ратификацией Европейской хартии местное самоуправление как институт народовластия получило политическое признание, что, однако, не решило проблемы хозяйственной самостоятельности местных органов власти.
Так, если говорить о социальной нагрузке, которая ложится на местные бюджеты с передачей государственных мандатов, то таблица 1 показывает неуклонный рост, вплоть до последнего времени, численности граждан, пользующихся различными льготами и привилегиями.
При этом доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации, наоборот, снижается, а трансфертов, передаваемых из федерального бюджета, несмотря на все усилия, предпринимаемые федеральным центром, явно недостаточно.
В 1998 г. регионам по утвержденным нормативам полагалось получить 120 млрд руб. в виде трансфертов из федерального бюджета. Однако из-за отсутствия средств в федеральном бюджете Фонд финансовой поддержки регионов был утвержден в сумме 39,2 млрд руб., т.е. недофинансирование только по трансфертам составляло 80,8 млрд руб.
В 2001 г. исполнение федерального бюджета по предоставлению финансовой помощи регионам составило 111,8% к запланированному объему. Вместе с тем, по оценкам экспертов, недофинансирование государственных социальных обязательств из Фонда компенсаций только по льготам на ЖКУ составило 40% от реальной потребности регионов. А если учесть, что услуги населению, в т.ч. на льготных основаниях, предоставляют предприятия именно муниципального уровня, то основные убытки по выпадающим доходам предприятий по-прежнему остаются у них.
В 2002 г. плановый объем Фонда компенсаций был увеличен в 4 с лишним раза, но и этих средств регионам явно недостаточно.
В связи с тем, что в существующей системе статистического и финансового учета достаточно сложно выделить долю местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации, в таблице 2 мы представили динамику соотношения изменений доходов и расходов консолидированных региональных бюджетов (частью которых являются бюджеты муниципальные).
Из этой таблицы видно, что централизация доходов происходит в федеральном бюджете(Концентрация налоговых доходов Федерации и регионов до 2000 г. составляла 50: 50; в 2001 г. - 56: 44, а в 2002 г. уже только 58: 42), а в региональных бюджетах растет расходная часть.
Несмотря на то, что доля расходов на социальную сферу в консолидированном бюджете Российской Федерации увеличивается (таблица 2), централизация средств при сохранении расходных обязательств внизу не решила проблему бюджетного дефицита, но привела к появлению еще одной проблемы: происходит значительная задержка платежей по региональным и муниципальным расходам в первом квартале года (первые серьезные платежи начинают поступать не раньше апреля).
Кроме того, снижение собственных доходов консолидированных бюджетов регионов и, например, рост расходов по заработной плате бюджетникам привели к тому, что увеличивается число регионов с дефицитом бюджета. Так, в 1999 г. их было 39, в 2000 г. - 26, в 2001 г. - 42, в 2002 г. 63.
Ситуацию удалось выровнять с помощью заимствований из Фонда софинансирования. В результате задолженность по зарплате по итогам 2002 г. осталась только в 35 регионах, но срок погашения заимствований - 2003 г., следовательно, по оценкам специалистов, в 2003 г. ситуация может осложниться (Обзор экономических показателей / Экономическая экспертная группа. Министерство финансов РФ. 14.02.2003 г.).
Кроме проблем разграничения полномочий и финансирования расходных обязательств, сложность управления социальной сферой на муниципальном уровне связана также:
с отсутствием навыков организационно-хозяйственной деятельности у отраслевых муниципальных управляющих;
с отсутствием планомерной профессиональной подготовки и переподготовки кадров, особенно в области муниципального управления;
с жесткой привязкой формирования бюджетной потребности в финансировании отрасли к инфраструктуре, что ведет к экстенсивному росту всех социокультурных отраслей, а связь, например, органов социальной защиты с органами муниципального управления привела к росту управленческого аппарата органов местного самоуправления (по данным статистики, в 1998 г. численность работников социальной сферы по сравнению с 1985 г. возросла на 25%).
2. Развитие услуг в социальной сфере на муниципальном уровне
Вместе с тем органы местного самоуправления и их отраслевые структуры показали высокую мобильность в решении социально-экономических проблем. В таблице 3 представлены потери, которые несли местные предприятия и бюджетные учреждения в результате забастовок, связанных с невыплатой заработной платы. После дефолта 1998 г. благодаря, в частности, усилиям, предпринимаемым органами местного самоуправления по урегулированию проблемы, организации временных рабочих мест для безработных и т.д., число потерянных человекодней в забастовках и число зарегистрированных безработных постоянно снижается.
В таблицах 4 и 5 представлены инновационные технологии в управлении и предоставлении социальных услуг, которые родились или получили активную поддержку на муниципальном уровне. Эти инновации были вызваны не только потребностью в экономии бюджетных средств и соответственно поиске экономически более выгодных моделей предоставления услуг, но и самой природой органов местного самоуправления - как наиболее приближенной к населению власти, - их достаточно гибким отношением к спросу (потребности) самого населения.
Инновационные технологии в управлении
Выбраны 4 основных направления:
- укрепление семьи (приоритетное в силу демографических проблем региона);
- здоровье детей;
- образование (в т.ч. забота об одаренных детях);
- гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание
По каждому направлению - своя программа. Выполнением каждой программы руководит назначаемый головной комитет
Создание центра социальных выплат
Инновационные технологии в предоставлении социальных услуг
3. Новые тенденции в российском законодательстве о местном самоуправлении
В марте 2003 г. агентство "Regnum" опубликовало информацию о том, что 15 детских домов и интернатов Кировской области, часть которых находится на муниципальном бюджете, обратились в Правительство России с просьбой перевести их на централизованное федеральное финансирование. Причина проста: отсутствие средств на решение социальных проблем в местных и областном бюджетах. Из положенных 65 руб. в сутки на содержание одного ребенка детским домам выделяется не более 7 руб., нет транспорта, одежды, обуви.
Сегодня не только отдельные учреждения, но и руководители некоторых муниципальных и региональных органов социальной защиты считают возможной централизацию в управлении социальной сферой. Вместе с тем наметившаяся тенденция централизации управления отраслью связана именно с тем, что произошла централизация финансирования. Через муниципальные органы социальной защиты стало больше проходить средств федерального и регионального бюджетов, а финансирование местных социальных программ адресной социальной поддержки, наоборот, сокращается. Постепенное "огосударствление" муниципальной сферы социальной защиты населения нашло поддержку в новой концепции организации местного самоуправления в России, зафиксированной в проекте Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В этом законопроекте социальная защита и социальная поддержка населения вообще выведены из сферы компетенции органов местного самоуправления, и, насколько нам известно, это принципиальная позиция ряда государственных чиновников.
Стоит проанализировать плюсы и минусы создания управленческой вертикали в сфере социальной защиты.
Плюсы:
- на первом этапе усилится управляемость отраслью и соответственно контроль за расходованием выделяемых бюджетных средств;
- наладится информационный обмен внутри отрасли в связи с унификацией процедур, наименований органов, усилением планово-отчетной функции;
- можно будет возродить централизованную систему подготовки и переподготовки кадров.
Минусы:
- клиентами муниципальных органов социальной защиты являются 4045% населения городов и 6065% населения сельской местности (в некоторых регионах эти цифры значительно выше), поэтому, для того чтобы организовать учет и обслуживание этой массы населения, государственным органам федерального и субфедерального уровня придется создать огромный штат социальных работников и соответственно государственных служащих, которые этими социальными работниками и специалистами будут управлять.
За время существования местного самоуправления в России сложилась развитая инфраструктура муниципальных социозащитных учреждений. В случае, если организация социальной поддержки населения будет закреплена только за государственным уровнем управления, органы местного самоуправления в соответствии с новым законом лишатся доходных источников, обеспечивающих содержание данной инфраструктуры. Тогда они вынуждены будут либо закрыть существующие учреждения, либо передать их на содержание государственным органам управления.
Вместе с тем в соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации органу местного самоуправления гарантируется компенсация расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в своих комментариях к Конституции (под ред. Л.А. Окунькова) трактует данную статью в том смысле, что "органам местного самоуправления должен быть компенсирован ущерб в случае отчуждения в государственную собственность объектов муниципальной собственности. Сам порядок такой компенсации, перечень условий перераспределения муниципальной собственности должны быть определены законом Российской Федерации". Однако при рассмотрении законопроекта о местном самоуправлении данный вопрос не является предметом пристального внимания федерального законодателя, что может поставить органы местного самоуправления в вопросах перераспределения муниципальной собственности в прямую зависимость от решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме экономических, существуют политические и управленческие риски централизации полномочий.
Риски политические:
- в настоящее время нет гарантии принятия пакета взаимоувязанных законов, которые сделают новую модель местного самоуправления действенной;
- прогнозируется рост числа государственных служащих (при децентрализации предоставления услуг);
- возможно снижение доверия населения муниципальных образований к действиям и решениям отраслевых органов управления, т.к. уменьшаются возможности граждан влиять на решения, затрагивающие их интересы, снижается эффективность "обратной связи".
Риски управленческие:
- отсутствует обсуждаемая концепция управления в социальной сфере в условиях разграничения полномочий и в системе образования, и в системе социальной защиты;
- произойдет обюрокрачивание инноваций, затягивание принятия по ним решения, стремление к единообразию и упрощению процедур и технологий в целях облегчения контроля приведет к уменьшению гибкости управления, сокращению творческого потенциала нижестоящего уровня власти;
- будет затруднен комплексный подход к решению социальных проблем на муниципальном уровне;
- государственные социальные программы никогда не решат всех социальных проблем, которые возникают на уровне конкретного муниципалитета, и никогда не будут формироваться исходя из потребностей самого населения, они - плод творческих разработок и видения проблем чиновником или ученым, поэтому вовлечение населения в процесс решения местных социальных проблем будет затруднено.
Таким образом, в то время как на самом высоком уровне декларируется, что решение проблем социальной сферы становится приоритетом государственной внутренней политики, органы местного самоуправления, как наиболее приближенные к населению органы власти, наоборот, лишаются реальной возможности самостоятельно формировать свою социальную политику и становятся только проводниками государственной социальной политики, что свидетельствует о попытках "огосударствления местного самоуправления".
Однако, как мы показывали выше, опыт государственного управления в различных областях социальной сферы имеет не только позитивные, но и очень много негативных сторон.
4. Возможные пути снижения рисков
Мы не оспариваем тот факт, что в условиях неоднородности субъектов Российской Федерации федеральный центр должен выполнять функцию выравнивания бюджетной обеспеченности территорий и в этих целях иметь возможность централизации определенного объема налоговых поступлений. Значительная социальная стратификация общества и наличие этнических проблем требуют закрепления за федеральным центром функции нормативно-правового регулирования социальных программ.
Вместе с тем децентрализация функции административного управления государственными социальными программами, передача ее должным образом на нижестоящие уровни власти, а также сохранение за органами местного самоуправления возможности разработки и принятия собственных программ для решения своих специфических социальных проблем из средств местного сообщества позволили бы снизить описываемые выше политические и управленческие риски.
Об авторе: Людмила Рагозина,
руководитель проекта направления "Социальная политика"
Фонда "Институ экономики города"